CUARTO MUNDO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS COMO INSTRUMENTO DE CAMBIO Y RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL 1992-2007

Joseba Iñaki Arregi Orue

CAPÍTULO V: PENSANDO LOCALMENTE Y ACTUANDO GLOBALMENTE: LA APARICIÓN DE UN NUEVO ACTOR EMERGENTE EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL DEL SIGLO XX

1. INTRODUCCIÓN

La historia de la Sociedad Internacional ha estado desde su inicio relacionada con los PIs. Tal y como hemos mostrado en el capítulo segundo, el debate entre Sepúlveda y Las Casas marcó el periodo conocido como Ley Natural "Natural Law" que supone una época de reconocimiento limitado de la especificidad y derechos de los PIs (Anaya, 1996 y 2003, Niezen 2003, Thornberry 2002; Keal 2003; Panzironi 2006) y marca un hito histórico en el desarrollo del Derecho y las Relaciones Internacionales. Está primera época finalizó con los procesos de construcción nacional y colonialismo desarrollados durante el siglo XIX. Ambos periodos generaron sus propias definiciones sobre los PIs, fruto de intensos debates y desacuerdos sobre la situación moral y legal de los no-europeos en general (Williams, 1993).

Durante el periodo de colonialismo republicano, descrito en el capítulo III, asistimos a la imposición de un criterio de admisión de la "Familia de las Naciones" mucho más estricto, que ignora a los PIs, que gradualmente pierden la categoría de nación ampliamente reconocida anteriormente. La no presencia de los PIs en la "Familia de las Naciones" les convirtió en objeto de conquista y dominación por proceso colonial que impuso un modelo de Estado, a nivel global, basado en la experiencia y proyección europea a nivel mundial. Así pues, durante este segundo periodo colonial positivista, la construcción de los Estados, cimiento de la sociedad internacional, corre paralela a la conquista y ocupación, la domesticación (Martínez, 1999), recolocación, asimilación y marginalización de los PIs. Se trata del proceso paralelo de construcción y destrucción nacional (Clay, 1993). Por una parte, de imposición de la "civilización europea" y sus estructuras políticas, económicas, sociales y culturales, y, por otra, de eliminación de los "bárbaros" que son ignorados en la historia de las Relaciones Internacionales y apartados de su núcleo central. Así pues, la experiencia de conquista y domesticación indígena constituye una realidad ocultada (Niezen, 2003) y olvidada por el discurso dominante de los herederos de aquellas "naciones civilizadas" que configuran el núcleo duro de los padres fundadores de la sociedad internacional. Esta frontera dicotómica, radical e insuperable entre pueblos "civilizados" y "salvajes" sigue condicionando la existencia y realidad de PIs de todo el planeta y es uno de los elementos contra los que se revela el Cuarto Mundo. La ciencia occidental positivista ha interiorizado la división entre civilizado y salvaje (Clay, 1993). La jerarquía entre sistemas políticos, económicos, sociales, culturales y de conocimiento que instaura esta división es una parte constitutiva de la filosofía occidental (Melody, Murdock & Wilmer, 1994). Por poner un ejemplo, tal y como hemos comentado en el capítulo anterior, el conocimiento occidental se identifica con la objetividad y la ciencia, y se hace merecedor de la protección mediante los derechos de propiedad intelectual que gestionan los Estados, mediante el control de organismos internacionales. Por el contrario el conocimiento indígena es considerado pre-científico, subjetivo, colectivo, como un conjunto de supersticiones del todo irrelevante al que se niega cualquier tipo de protección.

Afortunadamente el periodo del "Derecho Internacional Positivo" finalizó tras la Segunda Guerra Mundial y a partir de ahí se genera una nueva sociedad internacional, más humanizada donde el respeto de los derechos humanos y la solución colectiva de problemas globales tienen gran presencia (Del Arenal, 2002). El surgimiento del movimiento internacional a favor de los derechos humanos animó no sólo a los individuos sino a las naciones sin Estado, minorías y pueblos indígenas a reivindicar la igualdad, la no discriminación y sus derechos colectivos como miembros de sociedades singulares, que merecían protección especial, autogobierno y voz propia en las Relaciones Internacionales (Kincaid, 2001:135).
A pesar de estos importantes cambios, durante la Guerra Fría, los Estados siguieron desempeñando un rol central en la política internacional. Sólo durante la década de los ochenta y noventa con el hundimiento del bloque soviético se produjeron grandes cambios que sacan a la luz problemáticas anteriormente "hibernadas" que producen intensos debates en nuestra disciplina, llevando al reconocimiento de la existencia de nuevos actores emergentes de carácter no gubernamental. A pesar de esto, nuestra sociedad internacional contemporánea sigue, sobre todo, siendo fundamentalmente una sociedad de Estados y en las Relaciones Internacionales se sigue considerando al Estado como la unidad de análisis y como el actor internacional central de las relaciones internacionales ( Del Arenal, 2001-2002, Barbe 2003). Por ello hablamos de un estatocentrismo en la disciplina, que a pesar de los importantes debates de décadas anteriores, persiste en la dificultad de "introducir la consideración de otros actores en los esquemas analíticos utilizados desde las distintas aproximaciones. Se proclama su existencia y a continuación pasan a ser ignorados de nuevo, porque no se han elaborado esquemas analíticos integrados" (Garcia Segura, 2005:63). Esta dificultad es especialmente más llamativa en el caso de los conflictos étnicos (Brubaker, 1998), ya que los paradigmas dominantes en nuestra disciplina han considerado el estudio de los conflictos étnicos como de interés periférico (Fenton, 2004) o, más frecuentemente, como amenazas al status quo que encarna la sociedad de Estados. Al ser dominante la visión estatocentrica, los conflictos protagonizados por actores no gubernamentales, con escasos recursos económicos, políticos, tecnológicos o militares, no atrapan el interés de los expertos (Gurr & Harff, 1994) que no los mencionan en sus estudios de los grandes desafíos mundiales o de las transiciones regionales. Aún cuando lo hacen, lo hacen siempre desde una óptica de Estado, que se traduce en un interés mayor por el estudio de movimientos etno-nacionalistas, que tienen como objetivo la secesión y la constitución de un nuevo Estado (Niezen, 2003). El Cuarto Mundo, por su carácter eminentemente pacífico en la resolución de conflictos y por su negativa al ejercicio de la secesión y a constituir Estados independientes no atrae tanta atención (Tulley, 2002; Niezen, 2003). Existe dificultad en aprehender la novedad de este movimiento transnacional, que rechaza las categorías estado/no estado, soberano/no soberano e integra elementos del nacionalismo del siglo XIX como la autodeterminación, pero que a la vez rechaza la consecución de un estado independiente, optando al contrario por ejercer la autodeterminación dentro de los Estados existentes. Esta propuesta de verdadero interés para los estudios de las genuinas relaciones entre naciones no resulta tan atrayente para los estudiosos de las relaciones interestatales que siguen presos del estatocentrismo dominante en la disciplina y contemplando con preocupación la emergencia de movimientos etno-nacionalistas (Griffiths &Sullivan, 1997). Sin embargo, es innegable que el nacionalismo, en sus diferentes manifestaciones, es un fenómeno en auge tanto desde una perspectiva internacional como intraestatal (Rule, 1992) y que nuestra disciplina no puede ignorar este hecho. Es por ello que esta ausencia tanto en las Relaciones Internacionales como en la Ciencia Política ha sido especialmente criticada desde el Cuarto Mundo (Melody, Murdock & Wilmer 1994; Inayatullah & Blaney 2004) . Es más, los autores del Cuarto Mundo intentan destacar que las afirmaciones realizadas desde la ciencia positivista tienen un sesgo étnico, por cuanto que, desde una perspectiva de la sociedad estatal mayoritaria se hacen invisibles las relaciones de dominio étnico. Para revertir esta situación el Cuarto Mundo propone partir del punto de vista de los PIs y de sus experiencias de exclusión y subordinación en la vida social y política, estatal e internacional.

Afortunadamente, los intensos debates acontecidos en nuestra disciplina durante las décadas de los setenta y ochenta han roto con el monopolio del Estado como actor único, y ahora se reconoce la existencia de una pluralidad de nuevos actores emergentes. Se trata de un pluralidad que engloba a las organizaciones internacionales de carácter interestatal (OI), actores regionales como la EU, las organizaciones transnacionales (OT), las organizaciones no gubernamentales (ONGs) de carácter internacional, los movimientos de liberación, las naciones sin Estado, las minorías étnicas y PIs, asociaciones e individuos que actúan en el marco internacional. Actualmente se reconoce que las relaciones internacionales no son únicamente monopolio de los Estados y han surgido interesantes propuestas que como Bull (en García Segura, 2005:63), representante de la Escuela Inglesa, defienden una concepción de la sociedad internacional como un nuevo medievalismo caracterizado por 1) la integración regional de los Estados 2) La desintegración de algunos Estados, 3) El restablecimiento de la violencia privada, 4) la progresiva relevancia de las organizaciones transnacionales (empresas, ONGs, movimientos políticos, sociales, etc y 5) La unificación tecnológica del mundo. Reconocer estos rasgos implica reconocer la existencia de actores no estatales que pueden desempeñar un papel relevante en la transformación o ruptura del orden internacional (Ibid.). En definitiva nos encontramos ante una sociedad internacional heterogénea, compleja y dinámica (Del Arenal, 2001-2002)
Este tipo de concepciones alternativas abren la puerta al reconocimiento de que la sociedad internacional es una sociedad interestatal que actúa en un sistema político internacional más amplio que sin duda le afecta no sólo en las interacciones sino en la construcción o renovación del orden internacional. Esta aproximación supera la separación estanca existente entre las relaciones interestatales y las transnacionales, que tiende a ocultar la interferencia y la influencia de los actores no estatales en la creación del orden internacional actual. (Garcia Segura, 2005:65). Además una influencia que nos plantea una cuestión vital: ¿Cómo enfrentarse a soberanía del Estado cuando este, parapetado en el principio de soberanía, comete violaciones masivas de derechos humanos?.

Este tipo de aproximaciones a la realidad compleja, fluida, cambiante e interdependiente de la realidad internacional favorecen la consideración y estudio del Cuarto Mundo como un actor emergente en la sociedad internacional, capaz de generar un discurso contra-hegemónico que cuestiona la legitimidad y, por extensión, centralidad del Estado y la propia legitimidad del orden internacional. Lo consideramos actor en la medida en que, sus acciones, dentro de su terreno de juego (issue arena), tienen repercusiones económicas, políticas, sociales o culturales a nivel internacional y es reconocido por otros actores sociales, económicos o políticos tanto en lo referente a su naturaleza, como a su capacidad de acción y a su influencia (Del Arenal 2001-2002, Barbe 2003). Este reconocimiento le viene dado por que es considerado en los cálculos y estrategias de los líderes de Estado y porque sus funciones tienen impacto en otros actores de la escena internacional (Ibid.). Por último, en el caso del Cuarto Mundo, estamos ante una entidad con un alto grado de autonomía a la hora de actuar en el escenario internacional, ya que el Cuarto Mundo no sólo cuestiona la forma en la que los PIs perdieron su soberanía, territorios y fueron incorporados a los Estados, sino la ideología dominante en las relaciones internacionales contemporáneas, que considera este proceso de domesticación como algo natural e inevitable, incluso apropiado para muchos Estados, organizaciones y científicos de todo el mundo.
En esta línea, consideramos que el Cuarto Mundo es un actor internacional de carácter no gubernamental o como Ferguson (1989 en García Segura, 2005) propone, una unidad de poder político (polity ).

2 ACTORES INTERNACIONALES ¿PRE O POST MODERNOS?

La aparición de nuevos actores en las relaciones internacionales, diferentes a los Estados westfalianos que practican la diplomacia clásica nos lleva a plantearnos cómo denominar la actividad internacional realizada por el Cuarto Mundo.
Nuestra apuesta es por utilizar el término "paradiplomacia" aunque somos conscientes de que se trata de un término relativamente reciente, profundamente debatido que engloba a una gran variedad de actores, diferentes de los Estados centrales. Según Soldatos, el término se refiere a lo paralelo, a menudo coordinado con, complementario a, y, a veces, en conflicto con la macrodiplomacia centro a centro (en Aguirre, 2003:207) y surge durante la década de los ochenta, un periodo caracterizado "por la crisis político-institucional de los Estados federales, de globalización económica, de cada vez mayor interdependencia en la relaciones internacionales y de descentralización de la acción exterior" (Aguirre, 2003.228).

Este carácter de actividad paralela ha conducido a las denuncias de ambigüedad del término y al debate sobre su verdadero significado. Más aún cuando gran parte de la bibliografía sobre la paradiplomacia se centra en la actividad de Gobiernos no centrales (GNCs), sobre todo en sistemas federales (Canadá, EE.UU., México, Alemania etc.), y las tensiones generadas con los gobiernos federales en materia de política exterior (Cornago 1999; Keating 1999; Aldecoa 1999). Autores como Aguirre (2001) han centrado su crítica sobre el dudoso carácter no gubernamental de gran parte de los casos estudiados, protagonizados por GNCs. El único caso de actividad realmente en conflicto con el Estado lo constituye el caso de Québec como actor paradiplomático centrífugo que rompe este patrón enunciado. Esta referencia al Estado está también presente en autores que como Soldatos y Duchacek (en Aguirre 2001) consideran que la paradiplomacia se refiere a una actividad internacional, buena, descentralizada, complementaria y aparentemente inofensiva para los Estados. Estos autores diferencian la paradiplomacia de otra actividad considerada también descentralizada, pero negativa, conflictiva y amenazante para los Estados que denominan "protodiplomacia". Esta forma de acción exterior tendría como objetivo la secesión y la constitución de un Estado independiente. Como podemos observar en esta visión el Estado sigue siendo un concepto referencial que condiciona la acción exterior de los agentes paradiplomáticos.

Entre los autores que rechazan que la paradiplomacia pueda estar vinculada de forma alguna a los Estados destacan, por su visión crítica Der Derian (1987 en Aguirre, 2001). Este autor defiende el carácter no gubernamental y paralelo de esta acción exterior novedosa con respecto a la diplomacia estatal. En su opinión, la paradiplomacia se refiere pues a una forma de actividad internacional desarrollada por autores no estatales que incluyen a actores emergentes tales como corporaciones transnacionales, las organizaciones internacionales de trabajadores, las comunidades étnicas, lingüísticas, religiosas, las ONGs, lobbies internacionales, medios de comunicación internacionales, redes científicas e individuos "que realizan labor de mediación entre realidades mutuamente distanciadas (estranged). Además, la paradiplomacia no tiene el sesgo de subversión que tiene la "protodiplomacia" de Soldatos y Duchacek, ya que no pretende subvertir la diplomacia y el orden internacional. Baltasar (1999) está de acuerdo con este planteamiento y defiende la necesidad de diferenciar la paradiplomacia de la protodiplomacia y conceder su propio peso específico a la diplomacia propia de "una entidad no soberana que no busque específicamente este estatus soberano".

Por todo lo comentado consideramos que esta definición de paradiplomacia que destaca el carácter no gubernamental y de actor emergente en la política internacional describe la acción exterior, paralela, a veces en conflicto, pero muchas veces complementaria del Cuarto Mundo. De hecho Aguirre (2001:221) considera que el Cuarto Mundo constituye un ejemplo genuino de paradiplomacia ya que "la paradiplomacia indígena, el conjunto de acciones ejercidas internacionalmente y protagonizadas por los PIs, ni la estructura organizativa del movimiento no se basa fundamentalmente en el carácter gubernamental o administrativo que puedan tener algunas comunidades".

Este carácter gubernamental de algunos gobiernos que participan en el Cuarto Mundo es relevante y nos plantearía otro escenario si estuviéramos analizando la acción exterior del Gobierno Autónomo de Nunavuut, o el de Groenlandia, o el ya mencionado caso de la Liga Iroquesa que cuenta con numerosos tratados firmados con Francia y el Reino Unido. Sin embargo, estos gobiernos no condicionan la identidad, agenda o actividad del Cuarto Mundo que constituye un movimiento transnacional, pan-indígena, novedoso de carácter reformista, paradiplomático y no protodiplomático que mantiene relaciones con realidades distantes entre las que destacan "individuos y Estados, sociedades civiles y organizaciones intergubernamentales internacionales (OIGs), entre intereses corporativos privados e intereses públicos internacionales, entre artistas e intelectuales de prestigio internacional y formuladores tecnoburocráticos de la política exterior, entre científicos en general y opinión pública internacional (Aguirre, 2001:221). Estamos ante una "diplomacia" no gubernamental, aunque tenga necesariamente que tratar con gobiernos de los Estados (y a veces, incluso con GNCs) en el ámbito internacional (Ibid.). Estamos pues ante un actor que mantiene relaciones fluidas con movimientos de la sociedad civil internacional y presencia en los organismos internacionales que tratan temas que afectan a los PIs, teniendo contactos con embajadas y consulados sobre la apertura de relaciones con gobiernos, desarrollando propaganda en el exterior y presentando la realidad y problemática del Cuarto Mundo con el objetivo de desarrollar un régimen garantista de los DDHH y una sociedad internacional que reconozca como co-participantes a los PIs.

Dicho esto, consideramos que es importante reseñar que muy a menudo el Cuarto Mundo ha hecho uso de los símbolos y discursos propios del Estado (representación gubernamental de pueblos definidos y en algunos casos reconocido internacionalmente) y la diplomacia estatal (pasaportes propios, tratados invocados). Niezen (2003) destaca estas características propias que diferencian al Cuarto Mundo de otros actores internacionales emergentes y que lo colocan en una categoría especial, ya que no persiguiendo la constitución de un Estado independiente sí utilizan símbolos de Estado (pasaportes propios etc.)

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